湛中乐:我国土地使用权收回之类型化研究

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   【摘要】土地使用权撤回,是我国土地法律体系中有俩个 独特且繁复的概念。目前,无论是行政法学界还是民法学界,对于土地使用权撤回的理论基础、种类、性质和适用条件等都欠缺足够关注。对我国现行法律和行政、司法实务的梳理发现,客观上存在着“公法上的撤回”和“私法上的撤回”一种性质不同的土地使用权撤回。其中,公法上的撤回又可分为征收性撤回、处罚性撤回、确权性撤回三类;私法上的撤回又可分为契约性撤回和身份性撤回两类。不同性质和种类的土地使用权撤回生成的理论背景不同,适用条件和范围各不相同,是是否补偿和救济途径有的是 所差异,那先 皆需在修改土地管理法等相关法律法规过程中加以明确和细化。

   【关键词】土地使用权撤回;类型化;土地法;法律救济

   一、问提的提出

   1982年宪法不仅确立了我国土地的国家所有和集体所有一种公有制形式,有后后也奠定了我国以“所有权-使用权”相分离为基本形状的土地权利形状体系。20世纪90年代以来,集体土地所有权和私人房屋所有权保护问提随着土地征收、房屋拆迁矛盾的持续升温而成为什么会舆论和法律改革的重点。相比较而言,同样是对私有财产权予以剥夺或限制的土地使用权撤回制度有俩个劲欠缺足够的关注。对此,让我们让我们让让我们首先来看有有几个例子:

   事例一:1150年3月31日,北京市国土资源和房屋管理局发布公告,分别以“土地闲置”、“法人资格可能灭失”为由,拟撤回桑特电子技术公司取得的土地使用权,撤回大通投资公司等4家单位的土地使用权。[1]

   事例二:武某有俩个 孩子考上大学,村委会以武某子女考上大学户口已外迁为由,将原属于武某子女的承包地撤回,另行发包给本村村民。[2]

   事例三:1507年1月19日,广州市国土资源和房屋管理局以“规划调整为绿化用地”为由,撤回广东裕城房产开发有限公司所有3479平方米国有建设用地使用权。[3]

   实践中,土地使用权撤回的情况报告远远不止这里列举的几种。在旧城改造、建设用地使用权到期是是否续费、打击囤地与土地闲置、农民以土地换社保换户籍试验、城乡建设用地增减挂钩试点等时下热点难点问提中,都直接或间接和土地使用权撤回相关联。理论上,学者们时常会对土地使用权撤回行为的性质是行政征收还是行政处罚抑或什儿 而争论不休,对房屋征收过程中如可一并撤回土地使用权而语焉不详,对“大学生入学户口外迁”、“外嫁女”是是否应当获得补偿举棋不定,等等。制度上,随着《土地管理法》在1988年、1998年、1504年的三次修改以及1502年《农村土地承包经营法》、1507年《物权法》的相继颁行,1997年国家土地管理局《关于认定撤回土地使用权行政决定法律性质的意见》(以下简称《认定意见》)[4]可能远远没法适应行政和司法实践的需用。实践中,什儿 地方不加区分一律作出撤回决定书,什儿 则作出行政处里决定书,还有按照合同解除土办法处里的,各地理解适用非常不统一。所有那先 问提的重要性和紧迫性有的是 啻于征地、拆迁问提,同样需用让我们让我们让我们从理论上和制度添加以认真对待。

   为此,本文尝试着对我国土地使用权撤回的理论与实践作一次全面分派,力求澄清什儿 理论和实践上的模糊认识。需用说明两点的是:第一,笔者本文所使用的“土地使用权”概念,既包括国有土地使用权,也包括集体土地使用权。原本做的好处是要能对我国土地使用权撤回的形状有有俩个 整体把握,在有俩个 更为宏大的分析框架之下研究土地使用权撤回问提。[5]第二,让我们让我们让我们无意回避民法问提,什么都没法添加副标题强调从行政法视角云云,本来突出以现行土地法律制度为中心的整体考察和分析。可能,每有俩个 真实的问提有的是 有俩个 整体,研究者没法随心所愿地去切割问提。在知识背后让我们让我们让我们没法怯懦,而应大胆的挑战此人 的知识形状,运用公私法的知识去分析和处里问提,并尽力给出有俩个 整体性处里方案。

   二、土地使用权撤回的类型

   土地使用权撤回,简而言之本来指土办法法律、行政法规的规定或土地使用权出让合同的约定,撤回国有或集体土地使用权的行为。它既可能存在于两方主体即土地使用权出让人和受让人、土地行政管理主体和相对人之间,也可能存在在土地使用权出让人、受让人和土地行政管理主体三土办法律关系之中。一般来说,可能仅仅是合同双方的意味,撤回法律关系往往比较明确;而可能存在行政权介入的情况报告,则撤回法律关系往往就比较繁复。有后后,要划分我国土地使用权撤回的类型,核心是准选折 位政府在土地使用权撤回中的角色。

   (一)政府的双重角色:国有土地所有权代表和管理者

   阅读《土地管理法》,让我们让我们让我们都需用发现,在国家所有和集体所有什儿 种土地公有制格局之中,国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使,存在着相对明确的“国家-政府”代表形状;集体土地的所有权则形成了“三级所有、队为基础”的经营管理体制,所有者存在相对模糊的情况报告。在国有土地使用权出让和撤回领域,经《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的二次授权,国有土地所有权的代表者事实上是市、县人民政府土地行政主管部门。与此一并,地方政府组织法、土地管理法和什儿 单行法律法规又分别确立了县级以上各级人民政府及其土地行政主管部门的管理和执法主体地位。有后后,政府实际上扮演者国家土地所有权的代表者和土地行政管理者的双重身份。在集体土地使用权撤回领域,虽然集体土地所有权被淬硬层 虚化,国家存在实际的支配地位,但就实定法规范而言,政府仍然没法定存在土地行政管理者。

   理解你什儿 点,就都需用条分缕析地揭开我国土地使用权撤回的面纱。就国有土地使用权撤回而言,理论上,关于国有土地使用权出让合同的性质有行政合同与民事合同之争;法律适用时,有合同法、土地管理法、行政处罚法的冲突和选折 问提;行政实务中,政府是是否介入以及多会儿介入土地撤回时常模糊不清;纠纷处里中,还有行政诉讼抑或民事诉讼之争。很显然,造成你什儿 认识分歧的根本意味就在于政府在不同角色之间的来回切换,以至于使人难以区分多会儿为行政法律关系,多会儿为民事法律关系。这里,土地行政主管部门虽然代表国家扮演了有俩个 角色:一是平等的出让合同的一方此人 ,二是土地行政管理者。有后后,对于国有土地使用权合同生效后的撤回行为,就需用分门别类对待。政府既可能是作为出让方代表的地位、基于民事实体法上的理由可能合同的约定而作出的撤回国有建设用地使用权的意思表示,也可能是基于其作为土地行政管理者的地位、基于行政法上的理由而作出的具体行政行为。没法原本,才要能较为周详地处里各类问提。[6]同样,就集体土地使用权撤回而言,也存在着如可定性政府“批准权”的问提。

   (二)基于实定法的初步分派

   现行土地法律规范是描述和界定我国土地使用权撤回类型的制度基础。利用北大法宝--中国法律检索系统,笔者对我国现行法律法规和司法实务中土地使用权撤回作了有俩个 初步检索。通过梳理让我们让我们让我们发现,制度上和实践中都存在着“公法上的撤回”和“私法上的撤回”一种性质不同的土地使用权撤回。其中,公法上的撤回又可分为征收性撤回、处罚性撤回、确权性撤回三类;私法上的撤回又可分为契约性撤回和身份性撤回两类。

   1.公法上的土地使用权撤回

   公法上的土地使用权撤回是指各级政府及其土地主管部门作为土地行政管理主体,基于公共利益的需用、制裁违法违规用地、明确土地产权等理由,行使公权力撤回土地使用权的行为。它的特点是:撤回的主体没法是享有行政管理权的国务院、省、市、县(市)人民政府及其土地行政主管部门;撤回的形式可能是作出土地使用权撤回决定书、行政处里决定书、行政处罚决定书等;撤回的土办法可能是单独撤回土地使用权,也可能是在实施国有土地上房屋征收时,一并撤回土地使用权。具体来说,又可分为以下三类:

   (1)征收性撤回,也可称之为公益性撤回,目的是为了公共利益的需用。之类,《土地管理法》第58条第(一)项和第(二)项规定的“为公共利益需用”、“为实施城市规划进行旧城区改建”一种情况报告。此外,还有《土地管理法》第65条第(一)项,《城市房地产管理法》第20条,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条第2款,《物权法》第148条,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款等。

   (2)处罚性撤回,也可称之为制裁性撤回,目的是为了制裁违规用地或闲置行为。之类,《土地管理法》第37条第1款规定“可能办理审批手续的非农业建设占用耕地,连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿撤回”。此外,还有《土地管理法》第65条第(二)项、第78条,《城市房地产管理法》第26条,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款,《基本农田保护条例》第18条第1款,《城市房地产开发经营管理条例》第15条等。

   (3)确权性撤回,换个淬硬层 也可称之为除权性撤回,目的是为了及时明确土地权利性质和归属,不致有俩个劲有俩个劲出现权利“空白期”。之类,《土地管理法》第58条第(三)项规定的“合同期满土地使用者未申请续期或申请未获批准”和第(四)、(五)项列举的“单位撤回、迁移”、“公路、铁路等核准报废”等意味。此外,还有《土地管理法》第65条第(三)项,《城市房地产管理法》第22条第2款规定的第一种情况报告,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款,《深圳市土地征用与撤回条例》第23条等。

   2.私法上的土地使用权撤回

   私法上的土地使用权撤回是指国家或农村集体经济组织作为土地使用权出让人,基于民法通则、合同法、物权法等民事实体法的规定或合同的约定,撤回土地使用权的行为。它的特点是:撤回的主体是出让人,你什儿 出让人都需用是国家,也都需用是农村集体经济组织。撤回的形式,通常是平等自愿协商或诉请人民法院解除合同。纠纷处里上,通常选折 仲裁或民事诉讼途径。可进一步细分为契约性撤回和身份性撤回两类:

   (1)契约性撤回,也称基于合同理由的撤回。之类,《国有建设用地使用权出让合同(1508文本)》第31条规定的“受让人因自身意味向出让人提出解除合同”的情况报告。[7]此外,还有《国有建设用地使用权出让合同(1508文本)》第37条,《土地管理法》第37条第3款,《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条、15条,《基本农田保护条例》第18条第2款以及基于集体土地承包经营合同的约定等。

   (2)身份性撤回,是指基于民事实体法的规定,丧失一种身份或成员资格时,土地使用权相应撤回。你什儿 情况报告主本来指《农村土地承包经营法》第26条规定的“承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的”和第150条“妇女结婚,在新居住地又取得承包地的”一种情况报告。

   表格1:我国土地使用权撤回的类型

   三、公法上的撤回

   前面一节,让我们让我们让我们基本上是按照实定法之规定,以撤回法律关系和撤回行为的性质为标准作出的有俩个 初步分类。实践中,不同性质和种类的土地使用权撤回的适用条件和范围各不相同,是是否补偿和救济途径有的是 所差异。什么都,接下来两节让我们让我们让我们将从理论上一一加以必要的澄清与说明。

   (一)征收性撤回

   1.法定要件

征收性撤回的本质是征收土地使用权。让我们让我们让我们需用重申有俩个 基本认识,即在所有权和使用权分离的土地权利形状之中,无论是国有土地还是集体土地,一旦出让或承包给私人使用,虽然所有权的公有制属性不用改变,但你什儿 出让或承包出去的使用权就变成了私有财产权。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/68404.html 文章来源:《中国法学》2012年第2期